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由此不难发现,台湾权势阶层个个高官厚禄,以合法与不正当手段为自己牟取利益。特别是身为台湾领导人与国民党主席的李登辉从昔日一个穷书生变为亿万富翁,而且巨额财产来源不明、在海外有秘密账户与下台后的优厚待遇,让人民看清了执政的国民党权势阶层腐败到了极点,已到了忍无可忍的地步,终于在2000年用选票抛弃了国民党。

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国民党的成长与发展,始终无法逃脱派系政治的痕迹。派系政治的结果是,国民党内无法高度团结,任人唯亲,近亲繁殖,人事倾轧,权力腐败,严重影响国民党的发展。

蒋介石掌握国民党大权后,为巩固自己在党中央的势力,发展出以黄埔系统为嫡系的权力人脉关系,同时党内不同实权派也形成各自的政治势力,掌握相应的权力部门。这种派系政治在抗战时期达到高峰,当时国民党中央的派系主要包括了CC派(陈果夫与陈立夫兄弟领导的国民党中央组织系统即“中统”)、军统系(主要是以戴笠为领导核心的特务系统即“国民党军事委员会统计调查局”)、孔宋集团(以孔祥熙与宋子文为代表的财经部门)、政学系(在行政系统上辅助蒋介石统治的一批原“政学会”的势力)及团派(主要是以“三民主义青年团”为核心形成的一批政治势力)等五大集团。这五大派系均是国民党内部依附蒋介石的不同政治势力,另外还有与蒋介石抗衡的孙科太子派、汪兆铭派、胡汉民派以及西山会议派等。这种派系的存在,影响了国民党内部的团结与发展。

国民党接收台湾时起,派系政治开始延伸到台湾权力体系之中。当时,曾在大陆发展有成的台籍人士成为国民党接受的要员,纷纷返台担任政府部门要职,形成一股政治势力,被称为“半山派”(即半个大陆人,半个台湾人),而且以陈仪为首的接受要员在发展自己政治势力的同时,也与台湾岛内原有的政治势力“阿海派”(以蒋渭川与许丙为代表)与“台中派”(以林献堂与杨肇嘉为代表)展开结盟,形成战后初期台湾政治派系结构。不同政治派系或政治势力之间,为权力或经济利益展开了较量与争夺,特别是台湾本土性的政治势力或派系,为壮大实力,迅速向地方渗透,逐渐形成以地域为主的地方派系。

蒋介石政权败退台湾后,对其在大陆的失败及台湾“2·28事件”进行了深刻反思,除加强党的改造外,对统治集团内部的派系进行整顿与重新定位,运用各种方式削弱或清除既有的派系势力。蒋介石通过一系列的分化、牵制与流放等办法基本上将原党中央的五大派系解组,重新确立了蒋介石的威权统治与部署了蒋经国的接班之路。同时,为了巩固政权,蒋介石也对台湾光复初期出现的全岛性派系或政治势力进行整顿,但却容许地方派系的存在与发展,以利用其作为地方选举的动员力量。

国民党当局采取的重要策略是,通过各种制度性的设计或政策性的安排,压缩地方派系的势力范围,让其局限于县市以下的层次发展,避免地方派系出现跨县市范围的全岛性大派系,同时避免其与国民党中央或政府权力内部政治势力结盟。为此,国民党当局在政策上采取长期不改选“中央民意代表”,不举办省长及直辖市长以上的行政首长选举,禁止在议会发展次级团体,杜绝跨县市或全岛性串连。为便于操控,在每一个县市扶持至少两个以上的派系存在,以达到派系之间的制衡与控制。同时,国民党中央通过给予地方派系特殊的经济利益以换取其在政治上的支持与政治结盟。

地方派系就是以一定地域为范围的区域性经济政治联盟,它依靠庞大的社会关系网,控制了地方重要权力机构与经济社会资源,在选举中进行政治动员,在经济上进行利益交换与分配,甚至与黑社会势力勾结,形成地方强大的社会政治势力。一个县市一般有两个以上的地方派系,每个派系有一个或多个派系领袖。派系领袖基本上当选过县市长或县市议会正、副议长。每个派系都有自己的一批政治人物或地方实力派人士,如“立法委员”、县市议员及议长、县市长、乡镇市长、乡镇市民代表、县市及乡镇市农会理事长或总干事、水利会会长等。目前。除了台北市外,其他省属县市及“行政院”直属高雄市均有不同程度的地方派系存在。

1以乡市镇为主的台北县地方派系。台北县人口众多,社会发展程度高,无法形成全县范围内的地方派系,多是以地区与市镇为中心形成的乡镇市地方派系。县议会仍主要由地方派系领袖或代表所掌控。主要地方派系包括:板桥市的刘派、郭派与邱派;中和市的林江派与吕游派;新庄市的国治派与联合派;淡水镇的麦派与陈派;瑞芳镇的李派与戴派;五股乡的林派与陈派。

2为数众多的桃园县地方派系。桃园县既是一个人口大县,也是一个客家人居住最为集中的地区之一,这种社会结构也影响到地方派系的形成特色。其派系主要是政界人物结合宗亲势力而成,并形成典型的北区与南区两大地域派系。北区有老派与新派(也有人分为老派、中立派、亲客家派与新派);南区有吴派、叶派、张派、林派、邱派、刘派,其中又以吴派与刘派力量最大。其中,以吴伯雄家族为代表的吴派势力主要集中在龙潭乡农会、桃园汽车客运公司、新竹区中小企业银行、省营银行、新国民综合医院、中坜医院与新生医院等。

3地域性甚强的新竹县、市地方派系。新竹县市客家人居住较为集中,宗亲力量庞大,与派系势力不相上下。早期派系较多,包括老年派、西许派、东许派、朱派、邹派、竹东苏派与竹东宋派。在1982年新竹市从新竹县升格为省辖市前,新竹县的两大派系即为许金德领导的西许派与许振乾领导的东许派,均以新竹市为经营中心。新竹市独立出来后,派系势力主要在新竹县发展,而新竹市派系在都市化发展中逐渐弱化。目前该县派系主要为西许派与东许派,前者以新竹货运公司为中心,后者以新竹客运公司为中心。西许派势力主要集中在新竹县农会、新竹市第二(三、十)信用合作社、新竹汽车客运公司与新竹区中小企业银行等;东许派势力主要集中在大湖乡农会、新竹市第一(二、五、十)信用合作社、东区合作社、竹北乡合作社、新竹青果合作社与新竹汽车客运公司等。另外,以前头溪为界,在溪南与溪北有不同的以乡镇为范围的小派系。


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4基隆市谢、苏、陈、张四大地方派系。基隆市主要地方派系包括谢派、苏派、陈派与张派,其中以谢派与苏派力量较大。谢派主要代表人物先后有谢贯一、谢清云、蔡火炮及现任掌门人谢修平,主要势力集中在市第二信用合作社、市运输劳动合作社、省合作社联合社与合作金库等。苏派(也称文协派),主要代表先后有苏德良、张坚华、刘文雄等,主要势力集中在市第一信用合作社、省合作社联合社、省住宅公用合作社、省合作金库、第一银行与华南银行等。

5宜兰县卢、林—罗许、陈三大地方派系。宜兰县主要地方派系有卢派、林—罗许派、陈派等。卢派主要是由当地大地主卢氏家族势力发展而来,大本营为卢氏家乡头城镇,目前以卢氏后代卢逸峰为代表。林—罗许派主要是由早期溪北林派领袖林才添结合溪南新兴势力罗文堂、许文政兄弟(分别随父姓与母姓)发展而成,主要势力集中在头城镇农会、博爱医院等。陈派势力崛起于溪南,主要势力集中在冬山乡农会、罗东镇农会、宜兰县农会与水利会及第一银行等。

6重新组合的苗栗县地方派系。苗栗县早期地方派系主要为刘派与黄派,后来两大派系又分化为大刘派、小刘派、老黄派与新黄派四大派系,各派系人物分化与重新组合较为复杂。大刘派主要代表人物包括刘派创始人刘阔才(曾任“立法院院长”)、刘国昭、谢金汀、刘碧良、谢才等。其势力主要集中于苗栗县农会、县信用合作社、省合作社联合社、省农田水利会、新竹汽车客运公司与竹南信用合作社(新竹县与宜兰县曾为一县)等。小刘派从刘派分化而来,主要代表有刘定国、邱庆彰、林火顺、陈超明、巫永青与刘政鸿等,其势力与大刘派基本重合,只是拥有的企业有一定差别。黄派由前省议员黄运金创立,后在选举中因利益之争而分裂为老黄派与新黄派。老黄派主要势力集中在苗栗县后龙镇农会、苗栗市农会、苗栗县农会、苗栗区农田水利会与新竹区中小企业银行等。新黄派势力主要集中在苗栗县南庄乡农会与头份镇农会、竹南信用合作社、省合作社联合社与土地银行等。

7势力强大的台中县地方派系。台中县主要地方派系为红派与黑派,后又崛起第三势力即杨天生家族。红派也称林派,由日据时代雾峰林家之后林鹤年所创立,主要领袖先后有蔡鸿文(曾为省议会议长,被称为上世纪90年代台湾政坛八大老之一)、刘松藩(前任“立法院院长”)、刘松龄、刘德成、刘铨忠等,其中刘氏家族势力庞大。其主要势力集中在沙鹿镇农会、清水镇农会、后里乡农会、大甲镇农会、神冈乡农会、大里乡农会、东势镇农会、合作金库、华南银行与台中区中小企业银行等。黑派阵容也十分强大,代表人物包括陈川、陈庚金、陈杰儒、林克谟、付云鹏与郭振荣等,主要势力集中在潭子乡农会、梧栖镇农会、神冈乡农会与合作社、后里乡合作社、丰原市信用合作社、台中区中小企业银行与台中县巨业汽车客运公司等。黑派、红派均与本地黑道势力十分密切。第三势力杨氏家族主要依靠其拥有的兴农与长亿两大财团发展出来的地方家族政治力量。

8不断分化的台中市地方派系。台中市早期主要地方派系为林派与邱派,后来,张派取代林派,赖派取代邱派,张派进而分离出廖派,从而形成目前张派、赖派与廖派三大地长亿集团杨天生是台中县“第三势力”的领袖人物,也是政商关系的典型代表方派系。张派势力主要集中在市第三(七、九)信用合作社、市合作社联合社、省合作社联合社与市公共汽车客运公司等,尤以张派创始人张启仲家族势力庞大。国民党地方老大张启仲担任台湾省消费合作社联合社理事主席长达几十年,形成一股地方势力。赖派在台中市北区有较强的基层力量,土地资源雄厚,主要势力集中在第九信用合作社、市农会、市友仁汽车客运公司、市第二(三、四)合作社、省合作社联合社与省营金融机构等。廖派是从张派分离出来的新兴地方政治势力。

9彰化县红、白、陈、林四大地方派系。彰化县地方派系主要为红派、白派、陈派与林派四大派系,其中以红派与白派势力较大。红派势力主要集中在福兴乡农会、彰化市农会、彰化市第一(六、十)信用合作社、员林信用合作社、彰化汽车客运公司与县农田水利会等。白派势力主要集中在彰化市第一(二、四、五、十)信用合作社、员林信用合作社、台中市第四信用合作社与云林县虎尾镇农会等。另外,黑道出身的前县议长粘仲仁曾发展为彰化县一股新兴地方势力。

10力量有限的南投县地方派系。南投县主要地方派系先后有李派、洪派、陈派与新派(即党外势力,后来成为民进党内一支重要力量)等。洪派力量最大,主要势力集中在南投县农会、南投市信用合作社、草屯农田水利会、省合作社联合社与合作金库。陈派力量较小,主要势力集中在鹿谷乡农会、竹山镇林业生产合作社等,在县议会有一定实力。

11云林县林、许、廖、福四大地方派系。云林县主要地方派系有林派、许派、廖派与福派等四大派系,多为以个人或家族势力发展起来的地方派系。林派主要代表先后有林金生、黄镇岳、陈锡章、张荣味、苏文雄等,其中一度退出国民党的张荣味在1999年县长补选中击败国民党与民进党的候选人当选为县长。林派主要势力集中在大埤乡农会、虎尾镇农会、斗六信用合作社、省合作社联合社、嘉南农田水利会等。许派以许文志家族为代表,主要势力集中在宜兰汽车客运公司与地方性企业。廖派是从许派分离出来的前县长廖泉裕代表的一股地方政治势力。福派也称福系,是由连任数届的国民党籍“立法委员”廖福本建立起来的一股地方政治力量。


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12台南县海派、山派与高派三大地方派系。台南县主要地方派系为海派、山派与高派。海派也称北门派,主要是由靠近海边的北门地区一股政治力量结合发展而成。主要势力集中在永康乡农会、西港乡农会、麻豆乡农会、学甲镇农会、省合作社联合社、省蔗农消费合作社、彰化银行及“台南帮”属下的财团。山派也称三新派,主要由新营、新化与新市三个地区的地方势力结合而成,主要势力集中在七股乡农会、左镇乡农会与合作社、玉井乡农会与合作社、麻豆乡农会、善化镇农会与合作社、南化乡农会、台南县农会及台南市第七信用合作社等。高派是从山派中分离出来的一股政治力量,以在政商界颇具影响的高育仁为代表,其势力主要在省营金融机构及投资的高科技产业。

13众多的台南市小型地方派系。由于都市化的发展,台南市地方派系也不断分化、组合,一直没有形成影响较大的派系,先后出现多个小派系,主要有安南派、辛派、黄派、文协派、林派、叶派、王派与苏派等。其中辛派有一定实力,其领袖辛炳文在地方具有相当影响力,在1996年“总统”大选中还出任李登辉在台南市竞选总部的主任委员。其主要势力在台南市第二、六、七、十信用合作社等。

14嘉义县市的“许家班”、“萧家班”与地方派系。由于嘉义市曾为嘉义县的一部分及历史上与云林县为一体,从而造成地方派系的跨县市发展与重组。嘉义县过去的主要地方派系与地方政治势力为刘派、黄派、林派与“许家班”,而在嘉义市于1982年提升为省辖市后,嘉义县地方派系又形成刘、黄、林三派与新兴势力“萧家班”,而“许家班”成为嘉义市一支独秀的地方政治势力。刘派势力主要集中在嘉义县农会、嘉义市第二及第三信用合作社、云林县口湖乡农会与斗六市农会及省合作社联合社等;黄派势力主要为嘉义县义竹乡农会、中埔乡农会、溪口乡农会、嘉义区渔会、嘉义市第一及第二信用合作社等。林派势力主要集中在嘉义县鹿草乡农会、溪口乡农会、六脚乡农会、民雄乡农会、义竹乡农会、省蔗农消费合作社等。“许家班”即由许世贤与张进通夫妇为代表的一股政治势力发展而来,在县市合一时期就是嘉义县一股政治力量,嘉义市设立为省辖市后,许氏母女长期控制嘉义市长一职,成为嘉义市最具影响力的地方家族势力。

“萧家班”则是20世纪80年代后期兴起的一股地方新兴政治势力,横跨嘉义县市,主要由萧登旺、萧登标与萧登狮三兄弟为代表,也是一个横跨黑白两道的政治势力。萧登狮曾为嘉义市农会理事长,并在他的运筹帷幄下,哥哥萧登旺当上嘉义市议会议长,弟弟萧登标成为嘉义县议会议长。然而在1996年台湾当局展开的扫黑行动中,萧登狮因涉嫌赌博案而被收押求刑;萧登标成为“治平专案”的扫黑对象。此后,“萧家班”势力有所下降。

15屏东县张、林两大地方派系。屏东县地方派系主要有张派与林派两大地方派系。张派代表人物主要有张山钟、张丰绪、郭廷才与曾永权等,其势力主要集中在屏东市第一信用合作社、屏东县枋寮区渔会、华南银行与第一银行等。林派势力主要集中在屏东县农会、屏东市农会、屏东市第一信用合作社、青果合作社、屏东瓦斯公司等。

16高雄县红、白、黑三大地方派系。高雄县地方派系主要为红、白、黑三大派系。白派势力雄厚,其重要代表王金平是现任“立法院院长”。其势力主要集中在旗山镇农会、凤山市农会、冈山市农会、乌松乡农会、路竹乡农会、高雄县农会、凤山市合作社、高雄市第一信用合作社等。红派势力主要集中在冈山镇农会、林员乡农会、高雄县农会、旗山与冈山信用合作社、省合作社联合社等。黑派主要是由党外知名人物余登发所创立,现为民进党的地方派系势力。以余氏家族为核心代表的黑派,在地方政坛颇具影响力,余氏家族成员有多位在政界发展,并长期控制了高雄县政权。

17由家族与同乡势力组成的高雄市地方派系。高雄市地方派系主要由家族势力与同乡势力两大类派系所构成。主要派系包括在地旧派、在地新派、王派、朱派、台南派、澎湖派与嘉义派等。在地旧派主要势力为市农会、左营农会、市第三与第十信用合作社、省合作社联合社、高雄区中小企业银行等;在地新派主要为陈启清—陈田锚家族势力所组成,也可称为陈派,其势力主要集中在高雄区渔会、市第二与第三信用合作社、第一银行、合作金库及其家族企业等。王派主要是由王玉云家族所组成,势力主要为高雄区渔会与家族企业。朱派即为朱安雄家族,势力也以家族企业为主,后逐渐淡出政坛、专注企业的发展。台南派、澎湖派与嘉义派均是由移民高雄市的不同地域同乡组成的不同政治势力。

18力量分散的台东县地方派系。位于东部的台东县地方派系较多,但力量不大,主要派系可分为吴派、黄派、台中派、云林派、台南派、郑派、徐派、饶派等。黄派势力主要集中在台东县长滨乡农会、台东市信用合作社、省蔗农消费合作社与省住宅合作社等。吴派势力主要集中在长滨乡农会、田寮乡农会、台东市信用合作社与第一银行、华南银行等。其他派系主要是由其他县移民台东县的政治势力结合而成或由重要政治人物发展而成。


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19不甚明显的花莲县地方派系。花莲县人口少,经济落后,地方派系不十分明显。地方派系主要由闽南人与客家人两股地方势力构成,并展开权力与利益之争。

20走向衰落的澎湖县地方派系。澎湖县地方派系先后主要有北派、西派、南派与许素叶派等。不过因人口少,外移人口增加,地方派系规模较小,力量分散,影响相对有限,并有进一步衰落的趋势。


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地方派系有明确的势力范围,其经济利益与活动、权力争夺与社会动员主要在这个范围内进行,很少超越这个范围。县市级地方派系以本县市为范围,乡镇市地方派系以乡镇市为活动范围,但具影响力的是县市级地方派系。

地方派系力量主要集中在相关政治机构、经济领域与社会团体三大领域,涉及的主要组织包括县市政府与县市议会、乡镇市政府与乡镇市民代机构、村里民代机构,农会、渔会、区域中小企业银行,地方客运与货运公司及有关民间社团等。具体而言,其势力主要集中在六大社会系统。

行政系统:地方派系在行政系统的势力范围,是以县市长掌握的县市政府为核心,向下渗透到乡镇市公所,再到村里最基层行政组织,形成一个垂直的派系网络。行政系统握有行政决策权,是地方权力结构的核心,为派系争取的最重要目标。其中县长一职是地方社会的最高统治者,拥有相当大的权力,掌握地方政治经济资源,是派系竞争最激烈的目标,过去各县市长当选者绝大多数是派系代表人物。民进党势力壮大后,情况才有所改观。

民意机构系统:地方派系在民意机构系统的势力范围,是以县市议会为核心,向下发展到乡镇市民代会、再到村里民代会,向上发展到省议会、“立法院”与“国民代表大会”,形成一个垂直的社会关系与权力网。参选各级民意机构的民意代表是派系最易进入权力结构的通道。其中,县市议会基本上由地方派系人物所占领,非派系人物较少,影响力不大。基层乡镇市民代基本上是地方派系在基层的重要依靠力量。在“冻省”之前,省议会、“立法院”、“国民代表大会”等均是各县市地方派系极力争取的重要目标,不仅可以打通各种政治关系,为本派系争取更多的利益,还可以壮大本派系的力量,扩大影响力。“冻省”后,省议会不复存在,原省议会的地方派系代表纷纷转移阵地,部分回到本县市进入县市议会权力机构,部分通过选举进入“立法院”。

农渔会与水利会系统:台湾的权力结构除行政与民意机构外,还有其他非权力部门的重要社会组织,如农会、渔会与水利会等。农会被称为台湾基层三大权力中心之一。台湾共有数百个农会,在台湾地方具有重要影响力。从县市级农会到乡镇市农会,大部分为地方派系所掌握,也是地方派系最重要的势力范围。有些农会由一个派系主导,也有由几个派系共同参与掌控,进行权力与利益合作、分配。许多地方派系领袖就是来自各级农会系统。渔会也有类似功能,但因渔会数量不多,人员少,影响力相对有限。

水利会是另一种农民组织,原有水利会100多个,经过几十年的调整,目前只有石门、南投、苗栗、屏东、云林、嘉南、宜兰、台中、高雄、台东、花莲、彰化、台北、桃园等17个区水利会。水利会有着重要经济利益,一直是地方派系争取的势力范围。水利会早期经济资源相当大,如在20世纪50年代至60年代,嘉南水利会的年预算为5亿元,而当时一个县政府的年预算还不足1亿元。水利会也掌握了大量的社会动员资源,是选举的重要力量。水利会组织严密,内有会员代表,下有管理处,管理处下有工作站,工作站下有班长、小组长与掌水工等,甚至比农会系统还严密。水利会会长常常在台湾重大公职人员选举中被选为竞选总部总干事,水利会自然成为地方派系介入的主要目标。不少地方派系代表就来自水利会,如桃园县南区刘派重要代表、前县长刘邦友从父亲那里继承桃园县农田水利会代表,造就了刘家父子在桃园县的势力。宜兰县林派—罗许派的最初领导人林才添也是水利会系统出身的典型。云林县林派掌控嘉南农田水利会、南投县洪派拥有草屯农田水利会、彰化县红派拥有彰化农田水利会、苗栗县老黄派拥有苗栗县农田水利会等。

为了改变水利会会长由会员代表投票选举产生引起的派系介入及竞争激烈情况,台湾当局曾多次改变选举办法,于1975年至1982年间改为官派,后来因地方势力不满与反对又改为由会员代表选举产生。这种选举产生弊病后,台湾当局又被迫于1994年改为通过遴派办法,却也无法改变因利益之争而引起的派系较量。

地方金融体系:除农会系统的信用部外,其他地方金融部门也成为地方派系的主要势力范围。地方派系积极介入的地方金融体系有各县市的信用合作社、区域中小企业银行与省属金融分支机构等。区域中小企业银行是跨县市的地方金融机构,因而成为跨县市地方派系共同介入的目标。这些金融机构与农会的信用部共同成为地方派系的资金提供者。历史悠久、资源丰厚的省属金融机构,也是各县市地方派系争取的重要目标,成为有庞大实力的地方派系共享的重要资源。

地方客运、货运公司:由于历史的原因,台湾各县市的客货运输多为特许性的私营,因而成为地方派系的重要势力范围。在台北县,淡水陈派拥有中兴大业巴士公司,瑞芳李派参与经营桃园汽车客运公司与竹南汽车客运公司,中和吕游派经营双和汽车客运公司、台北市大有巴士公司、台北县福种汽车客运公司;桃园县南区吴派垄断了桃园汽车客运公司,刘派拥有新明兴汽车货运公司;新竹县西许派就是以新竹货运公司为基地发展起来的地方派系,而东许派则是以新竹客运汽车公司为核心形成的地方派系;台南市林派拥有台南汽车客运公司;台中市邱派与赖派共同拥有市汽车客运公司,张派拥有市公共汽车公司;花莲县客家派参与经营宜兰县汽车客运公司,闽南派拥有花莲县汽车客运公司与台北县新店汽车客运公司;高雄市台南派拥有高雄汽车客运公司;台中县黑派拥有县汽车客运公司,苗栗县大刘派与小刘派参与经营新竹汽车客运公司等。


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其他经济实体与地方社团:地方派系的其他地方势力范围主要包括除信用合作社之外的各类合作社(如台湾省樟脑运销合作社、青果合作社、省住宅公用合作社、省蔗农消费合作社、县市及乡镇合作社、省合作社联合社)、工程建筑公司、医院、家族企业与名目繁多的各类地方性社团等。其中,不少地方派系因拥有医院而发达,如嘉义市的“许家班”,就是许世贤与张进通夫妇在嘉义市设立顺天堂医院行医,建立广泛的社会关系而成为一方势力;宜兰县的罗许派因罗文堂与许文政开设博爱医院(前身为罗许阿隆博爱医院)、进而跻身于医师公会而结识地方政经人士发展起来的一个地方派系;桃园县吴派也拥有多家医院等。

台湾地方派系起源于选举,目标是掌握权力,核心是争取利益,因此地方派系最重要的社会功能是选举动员。在实行地方自治情况下,要取得权力只能通过选举、夺取权力来实现。有了权力,就可为本派系争取利益与保护利益。要在选举中取得胜利,不仅需要金钱,更需要发展自己的势力,壮大派系力量,最重要的一条就是发展“桩脚”(即派系领袖培养起来的一批分布在基层权力机构中的掌权者或忠诚支持者),依靠他们建立广泛的社会关系网。派系为掌握选举资源,在各行各业、各个阶层发展关系网,掌握地方各种正式与非正式的社会组织,形成一个庞大的“桩脚网络”。在选举活动中,地方派系动用这些“桩脚”,进行购票、买票、固票等,以便在选举中取得胜利。因此,可以说地方派系依靠“桩脚”进行社会与政治动员,发展派系势力。

“桩脚”原是在地方上可以为派系动员各种力量与争取选票的人物,包括在任或离职的村长、乡镇长、农会总干事、宗亲会理事长、退伍军人协会会长、庙会管理委员会总干事、校友会总干事等在地方有一定影响与实力的人物。“桩脚”也有“大桩脚”与“小桩脚”之分,有“明桩”与“暗桩”之分。“大桩脚”即是社会动员能力较大或影响力较大的个人或组织,如农会、水利会或农会总干事、宗亲会理事长等。“小桩脚”即动员能力相对较小的基层组织或社会政治地位较低的个人,如村长、里长、代书或退伍军人协会负责人等。县市级派系的“桩脚”是派系中乡镇市级及相关社会团体与组织的负责人或主要干部。县市级派系人物则可能是国民党在省市级与“中央”级行政首长与民意机构选举中的“桩脚”。全省300多个乡镇市的“基层干部”,基本上是国民党进行选举的“基层桩脚”。

在台湾地方选举中,候选人仅凭个人能力与口号是不够的,必须是派系代表或派系支持的人物。候选人为能够当选,便给选民实际好处,行贿、给钱买票是主要方式。买票行动仅靠候选人进行是不够的,也是不可能的,它必须通过所在派系建立的“桩脚”买票。买票已经成为台湾地方选举中的一种普遍性的文化,不再认为是非法的行为。买票的方式多种多样,一般都会通过自己的“桩脚”去执行。买票的价格各地不一,都市高于乡村,经济发达地区高于经济落后地区。

在社会反贿选声音不断高涨下,司法单位积极查处贿选,于是候选人改以后援会、宗亲会、同乡会、大楼管理委员会、工商业协会等民间社团名义所举行的流水席、餐会、联谊会、座谈会等赠礼品的变相方式争取选民。总之,派系要通过各种办法给予“桩脚”好处,以便让其努力拉选票。据台湾《工商时报》对1997年底县市长选举中“桩脚”买票情况报道:虽然候选人直接以金钱、实物贿赂选民的手段渐趋式微,但以民间社团名义设宴或赠礼品等模式的贿选却大行其道。因县市长选举选区大,候选人在“绑桩”时已采取“精兵制”,并以大、中型“桩脚”为主,至于过去以村里邻长等基层行政人员为“桩脚”的做法,在此选举中已渐没落。

在各种选举后,获胜者均会做一些回报给“桩脚”,这就是台湾的“酬庸文化”。酬庸回报方式多种多样,能给升官的给升官,给钱的给钱,给工程的给工程,其实就是一种权力与利益的交换。


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地方派系对政治权力的争夺,看重的不仅仅是政治权力的表征,更重要的是握有权力之后所能获得的巨大经济利益。

地方派系掠夺经济利益的范围相当广泛,主要包括公共工程承包、土地重划、地目变更、水利会资源分配、农会信用贷款等。有学者认为,地方派系通过所占据的民意代表职位汲取资源方式分为三类:一是省营金融机构的特权贷款。凡是有机会当选议员的县级派系,都不会放过此一机会。二是省政府及各级地方政府的公共部门采购利益与佣金,尤其是对公共工程的承包,在建设经费比较充裕的县市利益更是为数可观。三是以地方政府公权力所换取的经济利益。这又分为两类。一类是表面上合法的假公济私,例如利用都市计划或公共建设规划来进行土地投机炒作;另一类是以公权力来掩护非法经营活动,例如经营地下娱乐场所与赌场。

其中,各级政府推动的公共工程是一项庞大的经济利益。这些公共工程从上到下、从“中央”到地方层层编列预算,“中央”补助省市政府,省市政府补助各县市政府,各县市政府补助各乡镇市,县市与乡镇这两层的工程预算经过地方领袖与派系人物自己或亲友承接,从中获得巨大利益。这就是地方派系为何争夺地方权力的本质所在。

预算的编制和补助款项成为上级政治人物掌握地方的最有效武器。这种图利特定派系、人士的补助经费宽裕,渐渐让地方势力、派系坐大。再加上“解严”以后,政治势力与政治结构的急速变化,有些地方派系成为地方政治生态的操控势力。

有人将派系与桩脚结合蚕食的公共工程称为“桩脚工程”。有学者认为,“桩脚工程”是国民党自20世纪60年代开始,为了巩固地方基层势力所采取的一套以经济掌控政治的策略。由于每年从上向下编列、补助的工程款巨大,大多为地方基层派系人物与地方势力所获得,从而形成省政府有省政府的“桩脚工程”,县市政府有县市政府的“桩脚工程”,乡镇有乡镇的“桩脚工程”,从而建立起一个经济政治利益的结盟体。

依据台湾省“警政署”发表的台湾黑道帮派介入公共工程围标的研究报告,台湾许多县市政府地方建设经费,每年固定分配给该县市的议员,由各议员就其选区内应建设的工程提出规划后,给予一定额度的经费。这项措施,美其名曰让各议员能够向各该选区民众的选举承诺有所交待,其实主要还是担心预算的审查不过关而图利议员。

在县市、乡镇各项公共工程招标与发包过程中,由掌握决策大权的派系人物协商后分配给特定的人士,这些特定的人有的是民意代表、有的是地方实力人士、有的是工程承包商、有的是地方政府首长或官员的亲朋好友、有的是地方首长或官员拉拢的对象或想结盟的派系或地方势力。其中,又以地方各级民意代表介入“桩脚工程”的情形最为普遍,地方派系人士介入的情况居次。事实上,这两者之间即民意代表与地方派系人物是交织在一起的,地方各级民意代表均属于不同的派系而已。据知,有些县市首长和县议员私下都有约定的默契,每位议员每年可以分配到2000万到5000万元不等的“工程配额”。县议会正、副议长的工程配额一般是议员的2—3倍。县市议员与乡镇代表因权限等级不同,所能获得的工程配额也有所不同。这种酬庸性的工程配额,由民意代表指定给自己或本派系亲近人士的厂商,自己从中取得回扣与佣金。

1998年4月初,台湾“调查局”在侦办台东县议会正、副议长贿选案时,意外查出台东县议会机要秘书林义力夫妇,以经营的“国鑫行”来协助台东县政府和县议员共同分配台东县政府机关、学校工程及采购项目。其方式是,林义力向某机关、学校先征求机关、学校计划扩充的设备或校舍工程,以及大概预算,然后就由林义力通过县政府各个有关部门进行编列,待预算提出后,林义力就找议员们“沟通”,指明某件工程可以拿多少回扣,然后就可以拿到县议员审议过关。有时,林义力事先会向机关、学校说明工程应拿的回扣数,如果遭到拒绝与不合作,机关或学校就拿不到工程,即便拿到也会在议会中被否决。在这起案件中,与“国鑫行”有勾结的成员包括县政府官员、县议会议员、台东市民代会代表、市公所人员等80多人。从这一案件可以发现,利益巨大的地方各类工程成为以地方派系为首的各势力争取的最重要目标,也是台湾地方黑金政治中最为普遍的一页。


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地方派系的产生最重要的起源就是实施地方自治后的民选县市长职位之争。因此,在台湾地方自治发展史上,县市长是地方派系的领袖或最重要代表。在反对党出现以前,除个别的县市长外,绝大多数县市长均是国民党籍的派系领袖或派系代表。派系产生后,横向在县市议会发展,纵向向下向乡镇市与村里等基层延伸,向上向省议会、“立法院”与“国民代表大会”等民意机构发展,但地方派系不能跨越县市范围,从而形成一个以县市为中心、人脉上下一体庞大复杂的结盟关系网络。

台湾权力结构是由“中央”、省市、县市、乡镇市、村里五个层级组成的统治体系。台湾地方自治是指省(市)、县(市)与乡(镇市)三级地方自治。“行政院”直辖市与省辖市下的区及村(里)、邻为非地方自治。地方自治团体具有法人资格,即公法人。

长期以来,台湾地方自治是不完全的民主自治,是集权“中央”统治下的部分自治与准自治。基本上,县市以下权力结构是民主政治的完全自治体系;省与直辖市有不同程度的部分自治,即议会通过直接选举产生,而行政首长为集权下的官派。台湾地方自治也缺乏法律依据,而是以国民党的行政命令与临时法令执行。在“中央”与省管辖权高度重叠性的情况下,县市地方自治在台湾就具有重要的特殊意义,民选行政首长与民意机构代表具有民意基础,被赋予了较大的权力发挥空间。

县市长是由民众直接选举产生的地方最高行政首长,掌握了县市政治经济资源,具有很大的权力,是各种政治势力与地方派系角逐的对象。自第一届县市长选举起,各县市实力派人物纷纷出马,展开了激烈角逐,在选举过程中各候选人代表及支持者形成一股势力,地方派系由此产生。每次县市长的选举,也是地方派系权力斗争最激烈的时候,每次县市长的更替就是派系力量的轮转。县市长若是派系代表就会对本派系带来相当大的利益;若不是派系代表,也会在任内培养自己的人马,形成一种新的势力,多称为“县长派”,可能就是一个新派系的诞生,不少县市的地方派系也正是这样形成的。自1950年以来,到2000年民进党上台前,台湾共举行十三届县市长选举,当选者90%以上是地方派系代表。

县市议会则是地方立法机构,更是地方派系权力分配的重镇。台湾光复初期,台湾县市政府属半自治机构。县参议会依《县参议会组织暂行条例》规定,采取间接选举,由各县的乡、镇、市民代表会及职业团体分别选举各县的参议员组成。各市参议会则依《市参议会组织条例》规定,由区民代表会及职业团体分别选举市参议员组成。1950年,台湾当局公布《台湾省各县市实施地方自治纲要》,各县市依规定成立县、市议会,县市议会由间接选举进入直接选举时期。县市议员任期前两届为2年,第三届起改为3年,第六届起改为4年,连选得连任。到2000年,台湾先后共举行十四届县、市议会选举。议员名额按各县市人口数并参照财政等情况确定,设有最高限额(县市议会议员最多不得超过65人,直辖市议会议员最多为52人),另有妇女与原住民保障名额。

县市议会当选者历来都是有实力的地方派系与家族势力的代表人物,当选连任者的比例甚高,有些家族更是连续二代、三代或一个家族多人同时当选县市议员。县市议会基本上由地方派系把持。据统计,在历届县议会选举中,地方派系推举或支持的候选人当选比率达50%—60%。

长期以来,县市议会与县市政府在利益交换或合作上能够进行良好配合,较少发生冲突。但在民进党执政县市增加后,掌握行政权力的县市政府与掌握“民意”机构的县市议会的国民党势力关系开始发生变化,府会冲突不时发生,但基本上仍能维持合作关系,关键在于双方利益的分配能够达到共享。

进入20世纪90年代,台湾政治结构发生重大变化。“中央民意”机构全面改选,台北市、高雄市、台湾省与“总统”、“副总统”进行全面直接选举。同时政党政治的形成,各主要党派投入各种重大选举,对台湾各级权力结构与选民结构都有重要影响,进而影响到地方派系的发展。

这一时期,地方派系虽然在各种选举中仍发挥着重要作用,但已无法控制选局。政党力量明显在选举中发挥着决定性作用。就是说台湾基本上结束了县级以上权力在派系之间的分配,而是由政党竞争所取代。但地方派系在不同区域与种类的选举中仍发挥着重要功能。一是在县级以上的单一行政首长选举中,地方派系已发挥不了决定性作用,政党成为权力竞争的核心力量。二是地方派系在各级民意代表选举中仍具一定影响力。三是地方派系在县市议会选举中具相当影响力。四是地方派系在基层选举中影响力尚大。

就20世纪90年代地方派系的总体发展来说,地方派系从一度兴盛走向衰落。其中,1997年第十三届县市长选举是最重要的标志,预示着地方政治生态重组,地方派系逐渐让位于政党政治。“选人不选党”或重形象轻派系的时代逐渐到来。这样的选民在各政党势力相差不大的都会型县市显示了强大的作用,传统性的派系、宗亲与社团力量在减弱。国民党取得的执政县市均是经济落后的县,都会型的县市全为民进党获胜。地方派系对台湾政治选举活动的影响在减少,但地方派系是利益结合的产物,因此只要有选举,有利益,地方派系就会存在。特别是在乡镇市长及地方民意代表等基层权力结构中,地方派系力量仍大于政党力量。


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总体讲,地方派系对国民党执政的不利影响不仅在于地方派系的贪污腐败与黑金化,严重影响国民党的执政形象,而且还在于国民党地方政权派系化,地方派系势力坐大后,凌驾于地方党部甚至党中央,在选举中常常不听从党的部署与安排,甚至党中央被迫迁就地方派系的要挟,严重削弱了国民党在地方的发展,不断失去地方执政权,并最终失去在台湾的执政权。

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国民党依靠黑社会势力打天下,利用黑社会势力维护政权与统治,不是退居台湾后才出现,在历史上就一直存在。在大陆时期,蒋介石不仅曾加入了帮会组织青帮,而且为了篡夺革命政权,与上海黑社会势力勾结,于1927年在上海发动“4·12反革命政变”,屠杀共产党,夺取革命政权。此后,蒋介石统治集团一直无法割断与黑社会的关系,也不断依靠黑社会势力与地方军阀维持统治。

国民党在大陆战败退居台湾后,尽管仍有极少数黑帮上层人物随国民党去台,但失去了原有大陆黑社会势力存在的环境,又与岛内黑社会势力无历史渊源,与黑社会关系一度有所减弱。不过,国民党当局未从根本上悔过,对党的建设没有进行深刻的改革,又重犯了用黑社会清除异己、控制政权的错误。1984年,轰动一时的“江南命案”,就是台湾国民党高层与情报局利用黑社会组织“竹联帮”暗杀异己的最典型案例。这一事件,不仅揭示了国民党与黑社会势力的相互利用关系,而且对国民党在台统治影响深远,打乱了国民党政权的接班部署。

李登辉执政后,在民进党的挑战与选举压力下,不是进行制度更新,不是对党的运作进行改革,而是不分青红皂白地利用一切力量,特别是利用黑社会势力参选,以巩固政权,于是黑道纷纷步入政坛,成为政权体系的一部分,黑金政治一发不可收拾。有学者评论指出,“到了李登辉时代,他结合本地土豪劣绅,引进黑道势力,扫除了蒋家权贵势力,使中国国民党变成了本土化的‘台湾国民党’,那些土豪劣绅、黑道大哥纷纷摇身变成正当的统治者之一。”

李登辉利用黑道来维持政权,与台湾的政治生态变化也有直接关系。20世纪80年代后期以来,台湾政治生态发生重大变化,在野的民进党成为一支十分重要的政治力量,并通过选举相继夺取一些县市的执政权,在各级议会的力量也逐渐上升,国民党的统治地位不断受到威胁。以李登辉为代表的国民党当权派,为了维持统治地位,采取了“胜选至上”策略,提名地方派系人士、特定财团代表,或具有“实力”的黑道人物参与选举各级政府首长或民意代表,为具有黑道背景的人物打开了一条通往政坛的通道,于是出现了“黑道治县”、“黑道治乡”、“黑道治国”的怪现象。  

1996年5月13日,《中国时报》发表的一篇社论指出:“黑道、金钱介入台湾地方政治由来已久,于今尤烈。剖析其壮大过程,不能不说主政的国民党当局必须负起相当的责任。当初岛内政治转型之时,当局为了展现基层民意支持力量,对抗党内保守势力,未加筛选地吸引、结纳地方势力与黑道人物,一时间‘狡狼型’的地方政客一跃而成为党之栋梁;有前科背景的议长、副议长也成为重要的辅选支柱,于是乎黑白结盟,利益勾结,沆瀣一气,遇有冲突则暴力相向,地方政局因此更加不堪闻问。”

可以说在蒋氏父子执政时期,尽管国民党与黑社会势力仍保持密切关系,但黑道只是被利用的工具,被控制在可容许的范围之内,不能公开合作,也决不会让其介入政治活动,更不会让其成为国民党政权的一部分。但到李登辉时代,黑道势力公然漂白坐大,纷纷进入权力机构,国民党政权与黑道结盟的黑金政治逐渐形成。


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台湾黑道入主政坛形成一套黑道漂白模式,即“先当兄弟,再当议员”。这些道上兄弟通常采取的办法就是:运用地方势力帮助国民党进行选举,以维持国民党的执政地位;国民党则提名协助选举有“功”的黑道兄弟竞选民意代表,于是一大批有黑道背景的人纷纷进入政坛。

黑道漂白的过程或步骤一般是,不少黑道先以参选村里长为基础,进而参选乡镇市民代表,并角逐代表会主席、副主席;下一步便是争取参选县市议员;目标更大者便是争取当选省议员与中央级民意代表。通过层层漂白,政坛黑道势力越来越大,终于形成“黑道治国”的局面。

在地方基层选举中,黑道漂白当选者比例甚高。在1994年基层村里长、乡镇市民代表选举中,黑道人物当选的比例相当高。据台湾《自由时报》(1994年7月18日)记者保守估计,这次地方选举,有黑道背景的当选者至少超过150人,其中以台中县与台南市黑道当选率最高,几乎为百分之百,就是说只要黑道出面参选,一定当选。黑道当选人数以彰化县最多,上届更高达70多人,本届仍有50人。据台湾《新新闻周刊》报道,20世纪90年代末高雄市现任地方民意代表中,有黑道背景的包括张姓(属七贤帮)、蔡姓(属西北帮)、洪姓(属联宏帮)、许姓(属新兴市场帮)及曾姓、吴姓、陈姓和林姓等多人。

一些通过黑道漂白的政治人物在台湾政坛呼风唤雨,典型者如前屏东县议会议长郑太吉、前高雄县议会议长吴鹤松、台中县前议会议长颜清标、高雄市现议会副议长蔡松雄与“立法委员”罗福助、陈明文等。其中,郑太吉的漂白过程及与国民党的相互支持、利用最为典型。

郑太吉曾出面帮助走向衰落中的国民党进行政治选举,并因成绩显著,受到国民党上层的重视与栽培。在1992年嘉义县县长选举中,民进党派出前嘉义县县长苏贞昌竞选连任,国民党则提名颇有争议甚至涉嫌贪污的伍泽元参选。国民党与民进党两方人马竞争十分激烈,实力不相上下,甚至在政见会上发生多次暴力冲突与殴打。国民党已连丢数县市的执政权,希望这次能从民进党手中夺回失去的嘉义县执政权,为此不惜一切代价,采取各种方法来打这次县长选举战。在嘉南地方有实力的黑道势力就成为国民党拉拢的对象,身兼黑白两道的郑太吉在国民党的“号召”下,成为伍泽元选举的战将,大力辅选,伍泽元终于打败苏贞昌,当上嘉义县县长。郑太吉因辅选有功,被国民党中央党部提名竞选嘉义县议会议长,在国民党籍议员的支持下顺利当选,成为一个有实力的政治人物。随后,郑太吉正式加入国民党。1994年,他顺利连任县议员,并再次当选县议会议长。可是这位黑道漂白的兄弟本性不改,到处动枪,终于因公开杀人案而入狱。这一事件,对国民党造成极大的伤害。

为何黑道可以轻而易举地通过选举进入政坛?一位前省议员表示,台湾地方上的政治环境特殊,黑道漂白并不难,在大选区通常只要四五千张选票就可以当上县市议员,小选区2000多张选票就可当选。而正、副议长选举在只有数十人的议员中选举,更易当选。只要有钱,进行买票贿选,更容易当选。这正是黑道最大的本钱。在台湾买票、贿选盛行的选举文化下,黑道人物就可以用金钱打开通往政坛的道路。加上李登辉为巩固自己政权的需要,对黑道的纵容与利用,进一步加快了黑道步入政坛的步伐。

黑道漂白进入政坛,并不意味着“金盆洗手”,是要为民服务,保护人民的权益。恰恰相反,大部分黑道人士进入政坛,是希望通过民意代表这一特殊的身份,取得“护身符”,尤其是县级以上议员有刑事免责权,可为自己谋求更大、更多的利益。县市议会议员与正、副议长,更是黑道积极争夺的目标。县市议会议长在地方权力不小,在地方上举足轻重,还可钳制行政首长。许多地方利益通过议会少数掌权者的运作或与地方行政首长的共同合作,可获得种种经济利益。

许多政治人物为了在激烈的选举中取胜,利用黑道势力,打击对手,造成选举活动中黑道势力猖獗与泛滥。这与国民党在选举中提名黑道人物直接参与选举有所不同,主要是利用黑道势力在选举过程中保驾护航、买票、监票或以武力威胁对手等。有学者指出,黑道在选举中的角色“不外是候选人随身保镖,或坐镇竞选总部,或担任因选举引发纠纷的鲁仲连角色,或从事布桩买票的桩脚。”

“松联帮”兄弟参加“四海帮”老大葬礼黑道势力称霸一方,掌握一定的选举票源,为不少候选人所看重,便利用黑道势力为自己辅选。除了聘请黑道大哥当保镖外,就是让黑道兄弟负责拉票与监票。一般黑道大哥手下有不少兄弟,通过这些兄弟可以拉到不少选票。同时为了保证花钱买的票能够投给自己,而不发生“跑票”,就需要黑道兄弟扮演“监票”的角色。

有些候选人利用黑道大哥以种种手段进行威胁恐吓,给竞选对手造成巨大的精神压力。如在1996年“总统”选举时,退出国民党的郝柏村和林洋港合作参选,便受到来自黑道势力的威胁。1995年12月,郝柏村与国民党非主流重要人物接获一份黑道机密资料,有人以每人25万美元的高价收买日本黑道,准备赴台暗杀国民党非主流元老。这显然是竞争对手李登辉支持者运作的结果,绝非黑道兄弟的自觉行为。


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